中国金融腐败指数内幕 腐败
背后隐现完整的链条

>中国金融腐败指数内幕 腐败背后隐现完整的链条 0

　　近10年来，中国金融业的腐败事件一波未平，一波又起。上世纪80年代至今，正是中国经济体制的转轨时期，其间出现的种种与金融相关的复杂经济现象，也为中国金融腐败研究者们提供了丰厚的取证土壤。143985

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　　2000年，中国人民银行研究局开始了“金融腐败指数”的课题研究。

　　在耗时三年的调查中，课题组向全国29个城市的人民银行、国有商业银行、股份制商业银行、城乡信用社的金融工作人员——包括行长、财务管理人员、信贷员等，以及企业(含上市公司)、农户和个体工商户发出调查问卷，共收集到3561份答卷。最终于2003年5月计算并编制出中国第一支金融腐败指数，并形成报告。6

　　这支中国第一次试图为金融业的腐败定量的指数显示：中国金融业的腐败指数为5.42(越接近10腐败程度越高)；其中证券业的腐败指数最高，为7.26。

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　　而在金融业的腐败中，清晰可见一个完整的链条。

　　金融业的腐败指数12

　　这份“金融腐败指数”报告诞生后，并没有在社会上引起特别强烈的反响。在记者采访中，很多业内人士更愿意把它看作是学者对中国金融系统问题的个人见解。

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　　但无论如何，这种努力和尝试，也许可以提请业内外的人士注意，在纷繁复杂的金融腐败现象后面，隐藏着怎样的金融业的行事逻辑

　　4月16日，剃着平头、身着深色夹克的余振东在美国司法人员的押送下，在北京首都国际机场走下飞机。作为今年第一个被从海外遣返的贪官，余振东成为2004年春天里的新闻人物。18

　　2001年10月，广东省开平市多家银行储蓄所外都排起了长队。“中国银行开平支行行长卷款私逃”的传闻，引发当地储户恐慌性提款。这场挤兑风潮的始作俑者，就是余振东及其同僚许超凡、许国俊——从20世纪90年代以来，他们先后担任开平支行行长，将4.83亿美元的银行资金偷盗出境。

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　　自1998年3月起，许超凡等人将所盗资金，以“贷款”名义划入开平市一家企业——“开平涤纶”旗下两家新建工厂的账户，然后经这两家工厂的户头转账到他们在香港的一家公司——潭江实业，最终大量的资金流入他们在香港及海外的诸多私人账户。两年间，经由这一路径共汇出16笔银行资金，总计7500万美元。

　　在1999年，许超凡升任中行广东省分行财会处处长后，余振东、许国俊次第接任支行行长，但这条“盗窃流水线”却始终运行。据了解，仅余振东等就在香港拥有私人账户256个。24

　　直到2001年10月，中国银行将设在全国多达1040处的电脑中心统一成一套系统集中设置在33个中心时，愕然发现账目中出现了4.83亿美元的亏空，开平支行监守自盗案才得以败露，然而三任金融巨蠹已逃亡海外。

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　　金融大案催生腐败调查

　　开平支行之劫，只是中国金融腐败沉疴的一个缩影。30

　　“近十年来，中国银行业连续不断发生国际银行界所罕见的案件。”原中国人民银行海南分行副行长蔡重直说。

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　　2004年2月，中国银行(香港)股份有限公司前总裁刘金宝因牵扯进上海新农凯集团十几亿贷款谜局，被停职；2003年12月，曾任中国银行行长、中国建设银行行长的王雪冰因受贿115.14万元被北京市第二中级人民法院一审判处12年有期徒刑；2002年8月，原华夏银行行长段晓兴被北京市第一中级人民法院一审以受贿罪，判处有期徒刑7年(后改判)；此外曾任国家外汇管理局局长的朱小华，在担任中国光大(集团)总公司董事长期间，先后收受巨额贿赂数百万港元，于1999年7月被判15年……

　　中国国情调查研究中心的一项统计表明：在过去的近10年中，中国被撤换的国有商业银行各级行长达数百人，所涉金额以百亿元计。36

　　证券业内也是不乏杂草。1995年3月，原万国证券公司总裁管金生因在“3·27国债”事件中做空头被套，亏损14亿元，于1997年入狱；由于炒作四川长虹赚40亿元而名躁一时的原君安证券董事长张国庆，1998年因侵吞国有资产等罪名被判入狱。

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　　金融官员的次第落马及其频频涉及的巨大金额，使舆论将金融业视为“腐败高发”的领域，并引起学者对这一现象的调查研究。

　　2003年8月，《比较》杂志发表了一份调查报告——《中国金融腐败研究：从定性到定量》。这是一个由中国人民银行监察局和中国人民银行研究局共同发起的课题，目的是“综合研究中国金融腐败的体制动因、交易行为特征和反腐败机制……以进一步研究金融腐败对资源配置、资本形成和经济产出的影响，提出金融反腐败的微观与宏观战略。”42

　　腐败指数如何诞生

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　　据课题组成员介绍，早在1986年，他们就产生了研究“金融腐败指数”的想法，但当时缺乏大量的案例。到2000～2001年，中国人民银行监察局陆续为课题组提供了数年间发生的百万元以上的案件，调查得以展开。

　　这是一次规模相当大的调查。调查对象遍及全国29个市(地、盟)的人民银行、国有商业银行、政策性银行、股份制商业银行、城乡信用社的工作人员——包括行长、财务管理人员、信贷员等，以及企业(含上市公司)、农户和个体工商户。问卷涉及金融监管、证券交易、信贷申请和股票发行诸多方面。48

　　调查方式起初延续了立案侦查的套路，事实上，课题组刚开始是与总行监察处下设在地市一级的纪检人员共同合作的。研究人员与金融系统的工作人员面对面聊案子，纪检人员在一旁坐镇。

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　　一个可以想象的局面是：接受调查的对象都心有顾虑，言辞闪烁。“纪检人员像包公一样坐在旁边，(我)总觉得是在接受审讯。”一位曾参与问讯的人民银行职员说。

　　由于这种方式无法取得详实的资料，课题组一度准备与民间调查公司合作，但在问卷质量和调查对象两方面，民间公司又不能满足要求。他们最终决定借道具有某种官方背景的学术机构——中国金融学会，以学术机构调研的名义亲力亲为，问卷由各地金融学会会长货币或信贷统计科科长统筹，并以特快专递直接寄回总行。54

　　“问卷非常专业，每个人都要回答几十甚至上百个问题。”调研组成员介绍说。在一份针对企业人员的问卷中，记者看到如下问题：

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　　你所接触的银行工作人员中，收入最高的是行长还是信贷员？

　　申请一笔100万元的贷款，额外要花费多少费用？60

　　有了贷款后，为了维持和银行的关系，还要花多少费用？

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　　“面对这样的问题，只有腐败分子才能回答。”调查的第一个地点——中国人民银行沈阳分行法律办公室的一个职员如此反馈。由于有些问题过于敏感，不好把握，问卷于是进行了第二次修改。此后，人民银行九大分行统计研究处的处长齐聚北京，商讨将问卷改得更具现实操作性。

　　调查在广州重新启动66

　　调查最初的突破依然非常艰难。调查人员尝试了多种表述技巧，“我们告诉他们，问卷的目的不是要知道这里曾经发生过什么，而是想知道全中国的金融领域是按照什么样的逻辑做事。”课题组成员说，“我们甚至以人格做担保，绝不会透露其姓名。”

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　　为了尽量还原真实，调查坚持了几项原则：选择的地点必须具备一个比较完备的金融体系，包括国有商业银行、政策性银行和农村信用社；委托行长或信贷科科长时，尽量选择敢说真话的；回收问卷要求匿名，否则视为废卷。

　　银行是金融腐败链条上的重要一环，但中国人民银行散布全国的网络给了这次自曝家丑的调查很大帮助。有的地市银行还为此召集金融机构开会声明：第一，调查不会“秋后算账”；第二，必须保证质量。72

　　整个调查耗时三年，共收集到3561份答卷(人民银行620份，存款类金融机构619份，企业737份，证券公司624份，农户961份)。课题组最终于2003年5月计算并编制出中国第一支“金融腐败指数”。

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　　“这是中国第一支金融腐败指数，也是世界上第一支。”课题组成员说，“指数反映的排名与大部分民众的心理预期一致，这说明问卷反馈的信息是基本真实的。”

　　这支第一次试图为中国金融业的腐败定量的指数显示：中国金融业的腐败指数为5.42(越接近10腐败程度越高)；其中证券业的腐败指数最高，为7.26。78

　　金融腐败谁最甚

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　　在公开发表的调查报告中，非常引人注目的是以上这张图表，它反映了目前金融机构的腐败程度。

　　证券类机构被调查对象指认为金融机构中的第一腐败机构(498份问卷选择了它)。84

　　其中存在一种明显的对应关系——金融机构的腐败程度与其相应的监管当局的腐败程度，严格相关。

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　　调查报告举例说明，现实中，城乡信用社的经营相对而言是最缺乏规则的，而部分信用社与其监管部门共谋，是监管腐败中最常见的现象之一。

　　股份制商业银行的腐败，提出了一个所有制与腐败的相关性悖论。但课题组认为，这一现象反而证明了腐败中存在这样一种逻辑——股份制商业银行一般处于业务和机构的扩张期，同样部分发达地区的城乡信用社也面临扩张业务的需求。这就给监管当局以设租纳贿的机会，信用社和股份制商业银行往往心领神会。90

　　调查报告分析认为：金融机构与其监管部门的腐败存在“下游关联”效应，意思是金融机构的超额利润越高、违规动机越强，其相应的监管部门的腐败倾向就越高。而监管的腐败程度又与监管权力介入市场的直接程度有关，能够直接决定融资便利的监管部门被腐败侵蚀的可能性非常大。

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　　在《比较》杂志上刊载的这份长达45页的调查报告，在大量的数据和分析基础上得出了这样一个判断——中国20年的经济体制改革打破了传统的计划体制，引进了市场交易，但是也造就了“中间过程利益集团”。

　　据课题组成员介绍，所谓中间过程利益集团大都体现为权力的主体。在金融部门，就体现为具有监管权力、货币分配权力，或者信贷配置权力的主体。96

　　报告这样描述这一利益集团的特征——他们不喜欢传统计划体制，因为计划体制不能赋予他们寻租的机会；他们也不喜欢真正的市场体制，因为市场体制剥夺了他们寻租赖以存在的权力；同时他们还不喜欢透明度，因为在光天化日之下，腐败很难进行。因此，他们喜欢中间状态，喜欢长时间的转轨，喜欢所谓“中国特色”，喜欢用神秘的国家金融“机密”剥夺存款人与纳税人的知情权，掩盖自己的私人利益。

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　　“我们的研究发现，中间过程利益集团是不可能有积极性改革自己的权利的，必须通过外部强力推动，坚定不移地下放权力，坚定不移地推行透明度建设才是金融反腐败的根本举措。”调查报告如是说。

　　需要特别指出的是，这份金融腐败指数诞生后，并没有在社会上引起特别强烈的反响。102

　　在记者采访中，很多业内人士更愿意把它看作是学者对中国金融系统问题的个人见解。

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　　但无论如何，这种努力和尝试，也许可以提请业内外的人士注意，在纷繁复杂的金融腐败现象后面，隐藏着怎样的金融业的行事逻辑。

　　(《中国金融腐败指数》综合比较了国际透明度组织的“腐败认识指数”(CPI)和“行贿者指数”(BPI)、哥廷根大学的“互联网腐败认知指数”(ICPI)，以及世界银行的“渎职指数”(IG)、“政府俘获指数”(SCI)和“行政腐败指数”(ACI)的编制方法，并结合中国金融腐败的实际情况，在权衡主观指数和客观定量的基础上编制而成。

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金融腐败食物链调查：重在打破国有金融机构垄断

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金融腐败中存在着一条几近完整的食物链——而要打破这个金融腐败链条，最重要的是缩小监管机构的审批权限，开放市场，打破国有金融机构对于金融市场的垄断地位；与此同时，对国有金融机构进行股份化改革

　　在近年来经济领域的腐败现象中，土地审批中的腐败可能最为触目惊心，接下来大概就是金融腐败了。114

　　与其他部门的腐败一样，金融腐败也有一个几近完整的食物链：处于最低端的是金融客户，比如贷款人、投资者、保险购买人。由于金融资源的垄断，他们被迫向上游的腐败者供应贿赂，经济学家将其称为租金；他们的租金首先流入具有垄断地位的金融机构比如商业银行、证券公司、保险公司的某些人员手中，这构成了第一个层次的腐败；然后，金融机构又会将部分租金上供，为的是从一些金融监管机构和某些政府部门那里获得商业机会或换取对其违法违规行为的放纵、赦免。

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　　金融机构的收租策略：大多数信贷资源掌握在他们手里，企业不得不为获得信贷，向他们贡献各种形式的好处

　　对于一家企业来说，要获得银行、尤其是国有独资商业银行的贷款，难上加难。而这些银行在金融市场上又处于绝对垄断地位——绝大多数信贷资源掌握在他们手里。于是，企业、尤其是私营企业和个体工商户、农户，不得不为获得信贷资金，而向银行经办人员和领导贡献各种形式的好处。这已经是一个人所共知的秘密。120

　　那么，这些客户需要支付多少好处呢？“中国金融腐败研究”的调查显示，就全国而言，企业每获得100万元正规金融机构贷款，其非正常的申请费用就接近4万元。

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　　农户和个体工商户被寻租的境遇最为糟糕，其平均每1万元贷款的申请费用接近600元。

　　这意味着，企业一次性直接支付的费用大约占本金的4%，而农户与个体工商户支付的费用约占6%——当前银行和信用社对企业、农户的贷款多以一年以内的短期贷款为主，这就表明，几乎每年企业和农户都必须多支出4%～6%的利息。126

　　这还仅仅是为了获得贷款而花的费用。平时，为了与金融机构维持良好关系，也需要细水长流，不断地花钱。据估计，这些钱占到整个贷款总额的比例，企业约为5%，农户少一点，约为3%。

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　　两项加起来，企业和农户为了获得贷款，必须拿出的好处费，相当于支付9%的年利率。在这个基础上再加上正常的贷款利率，则企业和农户拿到贷款的实际利率高达15%～16%，跟民间私下拆借的贷款利率大体相当。也就是说，从贷款成本看，对于企业和农民来说，国有金融机构跟民间借贷差别不大！

　　不过，企业和商人仍然愿意争取国有银行的贷款，原因很简单：民间私下借贷，借款数量有限，尤其是到期就得还钱，否则，可能被人暴打一顿。而从国有银行借钱，只要打点周到，不仅可以借到巨额资金，甚至可以拖欠不还。有些不良商人或者骗子，正是看上了这一点。132

　　而王雪冰等曾经红极一时的国有银行家，就是这样落马的。去年12月10日，北京市第二中级人民法院以受贿罪判处原中国建设银行行长王雪冰有期徒刑12年。法庭查明，王雪冰在担任中国银行纽约分行总经理，中国银行董事长、行长，中国建设银行行长期间，为华晨(中国)控股有限公司等企业谋取利益，并为此非法收受这些公司给予的钱款、艺术品、名牌手表等贵重礼品，共计折合人民币115.14万元。

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　　毫不奇怪，近年来落马的几位重量级银行家，其罪名无一例外是受贿。

　　今年2月被停职的中银香港前总裁刘金宝，直接与发放给新农凯十余亿港元的贷款有关。如果他被揭出受贿情节，没有人会惊讶。138

　　当然，信贷客户除了要贿赂银行和信用社领导之外，也需要贿赂信贷人员、会计人员等。

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　　众所周知的事实是，一些银行工作人员的消费水平，明显地高于他们的名义工资收入水平。而他们的实际收入和消费水平与他们的业务能力没有任何关系，却与其信贷权限直接挂钩——谁掌握的审批信贷的权力最大，谁就能获得最大的私人好处。

　　监管者的“分肥”策略：金融机构往往与监管部门合谋，后者中的一部分人更利用审批项目的权力，设租盘剥144

　　银行业的坏账就是这样积累起来的。1999年成立四大金融资产管理公司时，从四家国有商业银行剥离出1.4万亿元不良贷款。但在这之后，国有商业银行又积累了新的不良贷款。到2003年末，按照四级分类不良贷款口径，四大银行不良贷款余额又达到1.59万亿元！

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　　银行与监管机构也在要求严格控制不良贷款，但他们却给大多数人、甚至包括银行本身留下的印象是，银行监管的弹性较大、很大而处罚则流于形式。

　　在证券行业，情况类似。证券经营机构必须与证监会经常打交道，而证券经营机构充斥着相当的违法、违规行为，这给了监管机构一些人以上下其手的大量机会。150

　　按照“中国金融腐败研究”的调查报告，证券监管中合谋情况比银行监管还严重。因而，证监部门被报告列为最腐败的部门。

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　　除了这种枉法徇私的腐败之外，针对金融机构，监管机构还有另外一种腐败机会：设置审批项目。在中国金融市场上，任何人开设任何金融机构、从事任何合法的金融业务，均须得到相应监管机构的审批，监管机构也就可能设租盘剥。

　　比如，在银行业方面，新成立的股份制商业银行业务和机构设置处于扩张时期，分支机构的设立、聘请高级管理人员资格的审批、新业务的审批等等，均需要经过监管机构之手，这也给了监管部门的一些人员以设租纳贿的时机。156

　　企业上市的灰色流程：上市安排由监管机构严格控制，想要上市的企业往往要展开一场“场外”的竞争

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　　当然，这种“强索买路钱”的可能性，在证券市场又表现得最为典型。比如，企业上市的审批、审核权，一直掌握在证券监管机构手中，而上市的安排是受到严格控制的，因此，企业即使符合上市条件，也往往须与其它企业展开一场“场外”的竞争，以获得稀缺的上市机会。假如企业不符合上市条件，则更需要打通关节，让审批或审核人员睁一只眼闭一只眼。

　　张雷(化名)是一家企业的上市部职员，专门负责企业上市过程中，与券商和监管机构之间的“沟通”。从2003年开始，公司已经在上市这条路上奔波一年多了。“当时上市还实行通道制。企业上市的第一关就是要选择有通道资源的券商，作为上市承销商。”张雷说。162

　　自2001年4月通道制推出以来，通道一时间就成了稀缺资源。国内41家具有主承销商资格的券商拥有通道总数184条。而据《上海证券报》报道，曾有一些券商的投行部门暗中向企业开出了“买一条通道1000万元”的价格。这笔费用，说白了就是具有垄断地位的证券公司的腐败租金。

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　　据统计，2002年新股发行中，如果扣除招商银行和中国联 通两个超级大盘股之后，平均每家新股筹资额仅为4.17亿元，如果按照3%的法定承销费用比例计算,则平均每家承销费只有1200万元左右。如果按照“一条通道1000万”的报价，企业要负担的实际承销费用远远超过法定比例。为了确保上市成功，张雷所在的公司做了多方调查，先后更换了两家证券公司，“主要就是因为通道紧缺的缘故。”

　　找到通道，确定券商后，就进入企业上市的第二关：向监管部门提交申报材料，进行预审。预审通常由监管部门的两个处分派一名预审员负责。一个负责审查法律方面的事宜，如公司治理结构，合同要约等；一个负责审查业务方面的事宜如财务报表，张雷所在公司的预审期为3个多月，中间经历了4次修改。168

　　“平时和预审员在办公室见面，大家都是公事公办的样子，交流非常很简单。”张雷说。但私下里，为了加快预审过程，仍然需要一些公关手腕。“不过只是请客吃饭一类的小把戏。”因为预审这一关并不决定企业上市生死，而且预审员的资历一般尚浅，不会给企业上市增加太多的灰色成本。

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　　经过多次预审，上报材料进入过会阶段。从发审委中选取几位成员，以投票方式最终裁定企业是否上市。超过一半以上的拟上市公司在这一关上功亏一篑，被挡在了门外，因此，发审委就成了决定企业命运的最关键环节，通常也是公关重点。“我们公司是由老总亲力亲为。”张雷说。

　　在通道制下，发审委由近100名委员组成，主要来自于相关部委、学术研究机构和注册会计师协会这样的专业机构。由于证券发行审核制度的不公开及其封闭的体系，特别是发审委成员实行保密的规则，使最终入选的发审委名单成为企业竞相寻求的稀缺资源。174

　　“我们通过多方打听，在过会前一天才打听到大概的名单范围，共有十多个人。”张雷说。虽然参加最终过会的发审委员只有9名，公司高层还是连夜对可能入围的十几个人进行了“全面撒网”。这是上市过程中公关力度最大的一次。

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　　张雷所属公司的上市之路，印证着通道制下企业上市的潜规则。经过这样的一个伴随着腐败的上市流程上市的企业，资质自然良莠不齐。发行不到半年的新股竟然有70%达不到预测业绩。

　　有关部门已意识到通道制的弊端，因此，一种取而代之的“保荐人制度”已在今年开始全国试行。180

　　腐败的激励机制：监管机构往往倾向于维护现有金融机构的垄断地位，只有这样，它才能获得垄断租金

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　　于是，在证券机构的眼中，证券监管中的不正当收益，成为证券市场种种不规范行为的主要原因。

　　这里的逻辑是这样的：证券机构本身大多数就很有背景，他们中鲜有人想过成为合法竞争的企业，而总是寻机以违法、违规手段获取超额利润。监管部门确实制订了制约的规范，但不要紧，可以通过支付租金的办法将其摆平。因此，每一轮整顿、大检查，都收效甚微。证券机构由此则看清了监管方面的致命弱点：监管大多是做个样子，于是就更加有恃无恐。证券市场由此被锁入一条通往混乱的路径。186

　　这把人们带入一个困境：人们本来期望，设立监管机构，进行严格的监管，能够有利于金融市场的规范、稳定。出人意料地是，这些监管机构本身却可能成了不规范的金融机构的共谋。

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　　监管机构倾向于维护现有金融机构的垄断地位，因为，只有这样，金融机构才能获得垄断租金，监管机构才有可能“分肥”。

　　而为了获得分肥权力，监管机构也不断试图扩大其监管权力，并拒绝给予任何自发形成的金融制度以合法地位。这样，中国金融市场就长期处于转型状态，并且老是完成不了转型。192

　　无论如何，国人对金融界改革拭目以待，期望这一领域的新主政者“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”，能够以胸襟和胆识开辟一条改革的新路。(本文数据均引自《中国金融腐败指数》课题研究报告)

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　　作者 新闻周刊评论员 秋风 记者 陈晓

中国经济体制转轨期提供金融腐败“丰厚土壤”(中国《新闻周刊》)198

上世纪80年代至今，是中国经济体制的转轨期，其间发生的种种经济现象，为中国金融腐败指数的研究调查提供了丰厚的取证土壤。

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　　“纯粹的计划经济和纯粹的市场经济，都不可能产生金融腐败。”《中国金融腐败指数》一位课题组成员说，“腐败指数的立论基础是——金融腐败的形成，首先要有权力产生独特的垄断资

源，然后要有市场给权力交易的空间。”

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　　上世纪80年代，中国开始了计划经济体制向市场经济体制转轨的探索，这也为垄断的金融资源开辟了一个“卖场”。

　　当时，中国的国有独资商业银行几乎完全垄断了企业所需的资金供给，可以直接分配货币。对于急需资金而又缺乏其它融资渠道的企业而言，这是一种巨大的垄断权力。207

　　在此之前，这种资金供给完全是按照政府的行政计划配置的，其中并没有寻租空间。而80年代后的“转轨”带来“计划”与“市场”共存的局面，计划的权力开始“市场化”——这是中国金融腐败的开始。

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　　仅举一例说明：当时，地方银行的信贷计划和现金计划均由央行控制，工商、农业、中国、建设四大国有商业银行均实行贷款额度控制，但市场经济初显峥嵘，业界投资热情普遍高涨，这便给奇货可居的信贷资源以交易的空间。很多企业依靠各大银行分支机构设置的账外账贷款周转。在余振东等人盗窃的资金中，相当一部分就是被置入开平支行账外账，直接向当地企业发放贷款。

　　1996年后，金融腐败以另一种特点出现：大量民营企业进入到这条权钱交易的链条，形成民营经济、银行、政府三角关系。213

　　广州是90年代中期民营经济最为发达的地区，混乱的银行贷款似乎也助了民营企业一臂之力。“那时候只要和银行上层关系熟稔，甚至有的行长在烟纸盒上写一个‘手谕’，都可以贷到款。”名青(化名)告诉记者。他是广州一家民企药厂的财务总监。

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　　近几年的金融系统，似乎有荡浊涤清的趋势。据官方数据统计，2003年，全国违法放贷立案29起，涉及金额10107.55万元，比上一年大幅下降。“但依然有一些奇怪的经济现象为我们提供研究基础。”课题组成员说。

　　2004年，中国居民存款超过11万亿。庞大的银行存款积压的反面，却是中小企业持续贷款难。219

　　从经济学角度看，造成存款和需求间通道堵塞的原因有两种：一是数量控制，即设置贷款的规模门槛；二是价格控制，即获得贷款的成本过高，中小企业贷不起。

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　　“据我们调查，两种控制都有，而且价格控制导致了实际融资成本远远高过法定的贷款成本。”一位课题组成员说。

　　这直接导致了两个经济后果：一是信用缺失。如果信贷成本很高，则愿意借钱的人都是不愿意还钱的人，真正需要钱的公众却被挤到信贷圈之外，这是所谓“劣币驱逐良币”。另一个后果是资金稀缺。225

　　当业界反省金融腐败时，总会归结为制度不全，监管不力。“实际上，近10年是政府对银行的管制从20世纪80年代中后期和20世纪90年代初逐步放松到退回完全管制的时期。”曾经担任海南人民银行副行长的经济学者蔡重直说。

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　　然而，近10年也是不良资产激增的10年。蔡重直分析认为，目前中国四大商业银行总量为3.5万亿的不良资产中，有70%以上是在这10年产生的。

　　“这些不良资产产生的原因，一是政府的全面管制和过多的干预，二是银行家的‘私心’，而银行家的‘私心’只有在政府的过多干预下才能得逞。”蔡重直说。231

　　著名的海发行破产关闭案例，就颇有研究价值。1997年12月，海南政府为了拯救28家濒临倒闭的城市信用社，不顾股东大会的强烈反对，要求海南发展银行实施兼并，将28家资不抵债的城市合作信用社收入旗下，并托管了5家被关闭的城市合作信用社。接管的城市信用合作社总资产为137亿元，总负债却为142亿元。

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　　这些城市信用社在80年代被大量分包给个人。很多承包人又把大量贷款投入到与自己有关联的公司或股东企业，然后本利长期不还，或反复借新还旧，使城市信用社严重亏损，最后将海发行拖入无力偿债的深渊。

　　如今，城市信用社已经快成为一个历史名词。除小部分并入城市商业银行外，大量都实施破产，但没有一个人为此负责。237

　　蔡重直也回忆说，在海南任职时，曾看过很多只有一页纸的贷款申请，贷款原因大多语焉不详，但几乎头一段话都是，“根据国家的信贷政策”，“按照政府的要求”。

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　　稿件来源：中国《新闻周刊》作者陈晓

权力配置限制了金融反腐？学者评述反腐败之路243

与金融腐败一样，金融反腐败也由来已久。近10来，国内的专家分别从监管手段、技术政策、制度建设等多个层面寻求解决之道。然而，至今其有效性并不明显。本刊为此采访了中国金融业不同时期的三位学者

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　　蔡重直:不能用腐败来反腐败

　　曾任中国人民银行海南分行副行长，所著《论中国金融改革战略》获1985年孙冶方经济学奖249

　　新闻周刊：如果法制健全，金融腐败是否可以得到缓解？

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　　蔡：这里有一个对“法制健全”语境的理解，法制健全不意味着法规越多越好，实际上中国金融界已经出现了“泛法制规章化”的问题。在我看来，“泛法制规章化”就是无法制和无规章，在全世界，中国的金融法律法规条文(包括各个金融权力部门的红头文件)最多，看似规章法律制度无所不包无所不管，但却效果很差。

　　犯法、违法、违纪、犯规……这些使得中国金融界雷区甚多，这是外国银行家的普遍看法。255

　　而由于司法缺乏独立性，这些“泛法制规章化”还往往成为权力斗争、公司政治的“公共利剑”。反腐败本身需要法制化。我们不能用腐败反腐败，不能用非法制的方法手段及程序反腐败，这样会越反越腐败。

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　　新闻周刊：那么要怎样有效遏制金融腐败现象的不断发生？

　　蔡：腐败不应从某个行业或某个产业来划分。腐败是相对于权力而言的，当没有权力的时候就没有腐败，而金融腐败是权力腐败链条的一个组成部分。261

　　在我们的生活中主要存在四种权力：一是管钱(货币)的权力，由于货币是交换的媒介和价值标准，因而它是一切商品的最终表现形式和最高体现，而这种权力在中国过去时间里大部分不是通过市场进行配置，所以产生了货币的权力；第二是社会行政权力，用以批准和规范公民的许多基本行为；第三是人事权力，升降调动的权力，它关系到一个人的职业、政治或官场的前途；第四是决定公民的生命和政治的权力，涉及到司法公安纪检的权力。

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　　这四种权力形成了一个权力体系，共同作用，缺一不可。而与这四种权力伴生的就是四种权力的腐败，这个体系，缺了哪一环都不行。

　　我们无法想象，当一个社会公安、监察、司法和纪检独立和公正，人事制度透明，社会行政权力受到有效监督时，而只有货币权力的腐败肆无忌惮。所以我认为，仅从金融行业角度反腐败并不利于根治腐败，反会引起部门之见。267

　　陆磊：需要有机制限制公权

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　　曾任职于中国人民银行研究局，“中国金融腐败指数”课题组成员

　　新闻周刊：你在设计反金融腐败的微观机制中，建议建立垂直的独立的金融纪检机构，这种设计有何新意?273

　　陆：金融监管机构作为监管部门本身就有腐败现象，事实上，中国的纪检部门是在监管部门内部的，如何实施监督？纪检部门是从属于同一级行长的。我们在调查中发现，通常行长腐败的机会是最多的。因为他的权力是缺乏监督的，监督者本身就是被行长领导的。

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　　这个问题必须解决，香港的廉政公署就是一个明鉴。必须有一个直接向最高层负责的机构来行使监督权力。这也是为什么中国的老百姓特别愿意向总理或者最高层举报的原因。但是，最高层的精力有限。基于此我们建议要建立一个纵向负责的监管机构。

　　新闻周刊：这样的制度设计就会形成有效的反腐败机制？279

　　陆：谁来监督监管者，这是一个世界性的难题。一定程度上来说，在中国现有的金融环境下，我们要在反腐败机制上有所突破是有一定难度的。

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　　现在反腐败往往是事后的。比如，当前金融问题的爆发往往是企业那边出问题了，才把银行的问题暴露出来。其实，真正的反腐败一定要是事前的，从一开始就不把钱贷给那些没有偿还能力的企业。

　　再则，就是法制上的问题。中国金融法律看上去都很好，但是细究起来就有问题，尤其是监管权力的界定谁来界定？实际上我们需要一种机制来监督公权，并激励公权持有者对市场参与主体的有效约束，如此才能形成最有效的委托代理机制。285

　　王大用：将筛子变成盆

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　　现任国家开发银行专家委员会副主任，曾任中国人民银行政策研究室主任，中国人民银行山东分行副行长

　　新闻周刊：在中国，金融腐败是否具有更深层次更复杂的体制动因？291

　　王：我认为金融腐败跟公务员腐败以及国有企业腐败有着非常相似的同源性，他们都处在一个体制上。当前，金融机构存在的腐败案件非常多，涉案规模越来越大，用行政手段又屡禁不止，处理人员级别越来越高。仔细观察这些案件，可以发现它们相当一部分发生在国有银行和国有金融机构。

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　　它暴露出的问题是：长期以来中国的银行管理水平很差，激励机制非常不合理，这种现状又不能得到明显的有效的改善。为什么不能？这就是治理结构的问题。

　　中国的银行一直是行政官员式的管理，官营官办的结构基本没有变。这是最深的体制原因，我们不可能回到计划经济时代，只有往前走，进行根本性的体制改革，首先改变治理结构，然后在此基础上改进管理和激励机制。297

　　新闻周刊：有人提出建立“反腐败个人保险账户”的反腐败之计，这种方法的效果会怎样？

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　　王：金融腐败保险中的钱是从哪里来的？如果是公款，官员的收入就不合理了。如果是私款，那投得越多就说明腐败可能性越大。这些办法其实都是并未深思熟虑的“小把戏”。

　　比方说，当你面对一个筛子的时候，你不可能通过堵住几个孔而求得彻底截断水流。中国的问题是要把筛子换成盆，当没有漏洞的时候，何必还要这些补丁。303

　　如果说认为搞这些“小把戏”就可以解决腐败问题，那么我们就不需要体制改革了，如果我们把注意力放在这些细枝末节手段的设计上，是不利于体制改革的。

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　　新闻周刊：有专家认为，“中间过程利益集团”是金融改革的阻碍，你认为如何消除这种阻碍？

　　王：事实上，现在确实有相当一部分人是不赞成继续深化改革的，作为既得利益者，他们希望永远停留在现有的状态中。比如，要彻底改革银行治理结构，那么相当一部分银行的管理者会下岗了，他们肯定要阻碍改革。309

　　必须通过外部强力推动，坚定不移的下放权力，坚定不移地推行体制改革才是金融反腐败的根本举措。有人担心阻力太大，改革推动力不足。我认为，现在的机会已经成熟，银行改革的外部推动力并不弱，社会和老百姓要求变革，中央政府要求变革。必须强迫银行进行改革，引入战略投资人，彻底改变银行治理结构。

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　　如果股改取得成功，治理结构的到根本解决，那么这是一个治本的措施，因为他最终是把筛子变成了盆。