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浙江省磐安县委副书记、纪委书记 郑樟根
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如何强化对党政领导干部特别是主要领导干部，也就是说对“一把手”的权力监督，是当前纪检监察，尤其是基层纪检监察工作所面临的一项重点、难点课题。《党建》杂志开展“怎样监督一把手”的讨论非常及时，作为一个基层纪检工作者，我想结合我们的工作实践，谈谈自己的一些体会和看法。3
2002年，我们浙江省磐安县纪委对近几年来发生的“一把手”违纪违法案件进行了专题调研和分析，感觉到从中反映出的问题和特点主要有：
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一是党政“一把手”违纪违法案件增多。1997年以来，我县纪检监察机关共查处乡（镇）、县机关部门领导干部违纪违法案件27件，其中党政“一把手”违纪违法案件14件，占总数的52％。
二是对机关部门“一把手”的监督不够有力。我们发现，乡镇党政“一把手”违法违纪情况少。究其原因，在于形成了一套监督机制。而县机关有的部门“一把手”以行政负责制为名，独揽大权，搞家长制、“一言堂”，久而久之，由“绝对权威”获得了“绝对权力”，使监督形同虚设。9
三是机关部门副职在工作中的主观能动性难以得到充分发挥。县机关部门一定程度上存在着集中有余，民主不够的问题。集中表现在凡事都由“一把手”决定，部门副职分管参与较少，有职没有权。时间一长，副职养成“服从”的习惯，工作缺乏积极性、主动性。而“一把手”却因事无巨细“亲自”抓忙得不可开交。
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鉴于这些问题，2003年以来，我们磐安县委、纪委从创新体制和机制入手作了探索，先在县经贸局、文教局、城建局、交通局等4个有代表性的部门进行了试点，而后又在6个人财物相对集中的县重点机关部门，推行了“一把手”“不直接分管财务、不直接分管人事、不直接分管工程招投标、不直接分管物资采购”的“四个不直接分管”监督制约机制，以规范“一把手”权力运作行为，强化对“一把手”权力的监督制约。从实践看，“四个不直接分管”发挥了积极作用：
第一，权力得到分解，对权力的制约和监督更为有效。实行“一把手”“四个不直接分管”，推行“副职分管，‘一把手’监督，集体领导，科学决策”的新的工作决策机制，把决策、执行、监督等权力相对分离开来，形成了一套相互制约、相互监督的工作制度和权力约束机制，防止权力过分集中并促进了班子成员互相监督。这样有利于避免“一把手”搞“一言堂”、独断专行等行为的发生。同时让副职去直接分管人、财、物，由“一把手”担任监督组长，对副职分管的工作进行监督，保证权力的公正运用。15
第二，建立了以权制权机制，使权力制约和监督有了保障。一切权力的运作都需要监督，失去监督的权力必然导致腐败。监督的重要途径之一，就是在权力与权力之间进行制衡。当然，以权制权的目的并非消极地限制权力，而是对权力进行科学有效的管理，以实现公共权力的健康运行，防止权力滥用。我们通过建立和完善《民主议事制度》、《大宗物资采购制度》、《财务管理制度》、《重大事项决策实行票决制的办法》、《工程招投标管理办法》、《责任追究制度》等一系列规章制度，使权力运行有规可依，有章可循。让一把手由“操作员”转变成“监督员”，而授权副职直接去分管某项工作，使副职由“旁观者”变成“操作者”，调动了副职的工作主动性，又使“知晓内情”的副职增强了对“一把手”的监督力度。与此相对应，也进一步调动了其他干部对副职的监督积极性，因为监督副职比监督“一把手”相对来说容易一些。
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第三，权力运行程序更加严密，使权力运用更加透明、高效。权力运行的规律表明，权力运行的程序化程度，直接决定着权力效能的发挥。权力运行程序越规范，权力使用的透明度就越高，权力效能的发挥就越大。如实行“一把手”“四个不直接分管”后，县文教局在修订《财务管理制度》、《公务接待制度》、《民主议事制度》的基础上，制定了《关于部分局管干部任免实行票决制的实施办法》、《物品采购管理实施细则》、《校舍建设和校舍管理办法》、《财务、人事、工程招投标、物资采购等管理工作责任追究制度》等制度，在各个要害环节上防止了“一把手”个人说了算和一拍脑袋就决策的做法，形成了职责明确、程序清楚、操控自如、约束有力的制度监督体系。
第四，减轻了“一把手”的压力，使“一把手”有更多的精力谋大事、抓发展。实行“四个不直接分管”，在分解了“一把手”权力的同时，也分解了“一把手”的重担和责任，使“一把手”真正从签字报销、物资采购等具体、繁琐的事务中解脱出来。这样做有利于一把手集中精力从宏观上把握大局，出思路，谋大事，抓重点，围绕中心任务开展工作。21
第五，权责明确，加强了民主，促进了团结，推动了工作。“一把手”实施“四个不直接分管”，对重大事项、重大开支、重要人事任免实行票决制，充分发扬了民主，调动了干部特别是单位副职的工作积极性、主动性和创造性，增强了班子的凝聚力和战斗力。推行“四个不直接分管”以前，有的部门副职认为单位的大小事情，反正都是“一把手”说了算，工作缺乏主动性。具体分管后，副职职责明确了，而且有“一把手”监督，使分管副职深感虽然多了一分权力，但更多的是感受到了肩上的责任。
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第六，减少了风险，使对干部特别是“一把手”的保护得到加强。权力是一把“双刃剑”。“一把手”权力的高度集中，使其在承担重大责任的同时，也面临着巨大的风险。实行“一把手”“四个不直接分管”，使“一把手”对“不该为”的事“不去为”、“不要为”，可以有效防止权力失控和滥用，一定程度上为“一把手”不犯或少犯错误提供了良好的保障机制。我们了解到，一些部门的“一把手”对此都深有感触，认为现在他们有了“糖衣炮弹”的“挡箭牌”——直接分管的副职。而副职也认为组织授权于我，我就该对组织负责。而且每项事情知情的人多了，办事的透明度提高了，暗箱操作的机会大大减少了，领导犯错误的概率也就降低了。
推行“一把手”“四个不直接分管”机制仅仅是强化对“一把手”监督的一种方式，但我们可以从中得到几点启示：27
第一，要以思想教育为基础，增强“一把手”接受监督的自觉性。要使“一把手”树立三种意识：一是权力就是责任的意识，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋；二是要强化“一把手”的“他律”意识，养成严格遵守民主集中制原则，自觉接受干部群众监督的习惯；三是要增强“一把手”的“自律”意识，明确权力就是义务，权力就是奉献，要求“一把手”严格要求自己，正确地用好手中权力。
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第二，要以民主集中制为主要内容，实现党内民主的具体化。民主是生命，没有民主就没有生命力；民主不够，则监督无力。民主只有具体化，才能发挥真正的效用。一是要完善民主议事制度。要充分发挥部门党组、班子会议的作用，凡涉及重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金的使用，都必须经集体讨论决定，避免“一言堂”。二是要建立领导班子内部监督责任制。明确“一把手”对班子成员负有监督管理责任，反之，班子成员也有对“一把手”监督的权利和义务，形成相互监督的制约机制。同时，加强党风廉政建设责任制的落实，以制度规范领导班子内部监督责任制。三是要建立重大事项“票决制”。实行“票决制”，有利于防止“一把手”说了算的现象。四是要完善领导干部民主生活会制度。开展批评与自我批评，加强领导班子成员之间的内部监督。
第三，要以事前防范为重点，推动监督关口前移。实施“四个不直接分管”，首先是要着眼于防范，注重引导党员干部尤其是“一把手”从思想上筑牢拒腐防变的堤防。其次是要从改革体制机制入手，把重点放在对权力制约、监督上。再次是要从加强领导干部的廉洁自律入手，推动监督关口前移。33
第四，要以健全机制为保证，寓权力运作于监督的始终。加强监督制度建设，是对“一把手”实行有效监督的根本途径和有效措施。监督作为一种强制性活动，必须有健全的制度予以保障和规范，才能达到监督的目的。在实践中我们体会到，试行“一把手”“四个不直接分管”工作，必须高度重视建章立制，以保证监督活动在规定范围内有效进行。同时，要一丝不苟地抓好现有各种监督制度、措施的贯彻落实，从“事前”、“事中”、“事后”对权力运行的全过程加强监督。在事前监督方面，要认真执行党委内部的议事制度，防止个人或少数人专断。在事中监督方面，要通过推行公开制度、诫免谈话制度、民主议事制度，民主生活会制度等，把监督寓于日常管理之中。在事后监督方面，要通过推行领导干部报告个人重大事项、年度考核、述廉评廉、经济责任审计、党风廉政建设责任追究等制度，从多方面对“一把手”行使权力的行为结果进行监督，努力形成全方位、多层次、强有力的监督格局。●（《党建》杂志2004年第6期）
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